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转型PPP 投融资平台的困惑与出路

转型PPP 投融资平台的困惑与出路


地方投融资平台转型发展的重要途径之一,就是开展政府和社会资本合作(PPP)项目建设运营。转型发展既是投融资平台公司难得的发展机遇,也是不得不面对的挑战。

  困惑

  据国家审计署审计结果,到20136月底,全国地方政府共有7170家投融资平台公司,这些公司在管理体制、股权结构、资产负债、业务领域、经营绩效等方面,存在较大差异,只有部分从事基础设施建设经营,且有一定收益和现金流的投融资平台,目前才有可能从事PPP项目的建设和运营。且这类公司由于自身特点,在开展PPP项目建设运营过程中,还面临着很多难题。

  投融资平台自身法人治理结构问题。在投融资平台公司发展中,由于其特殊的背景和主要承担为地方政府融资的任务,投融资平台只是在形式上具有法人实体而已。虽然符合公司法等关于募集资金的基本要求,但公司法人治理结构不健全,董事长、总经理等主要管理人员大多为现任公务员。如投融资平台直接隶属于市政府,则董事长或总经理为主管副市长;如隶属于财政局,则董事长或总经理为财政局局长;如隶属于各类经济技术开发区,则董事长或总经理为管委会主任等等。这种状况,在承担政府融资功能的情况下尚可运行,但在实现转型发展的过程中,这种公司治理结构,难以适应PPP项目建设运营的需要。

  投融资平台自身债务的处置问题。经过债务甄别后,凡是有对应建设项目、有现金流、企业有偿还能力的投融资平台债务,甄别为企业债务,由企业承担还本付息责任,划清了和地方政府财政的关系,财政部门不再为这类债务兜底,投融资平台再融资也不具有政府信誉背景。因而在转型开展PPP业务过程中,投融资平台公司需要妥善处置自身债务问题。需根据不同项目,选择不同的债务偿还方式。通过PPP项目的建设和运营,落实企业举借债务的偿债资金来源,防止债务违约,维护企业信誉,实现可持续发展。

  投融资平台PPP项目的选择。

  投融资平台在开展PPP项目建设和运营过程中,还面临着存量项目还是新建项目的选择问题。存量项目往往已形成生产和服务能力,收益和风险较为明确,但在推行PPP模式过程中,无论是转让所有权,还是采取租赁、改扩建等方式,还面临着经营管理人员和职工的阻力等障碍。对于新建项目,就投融资平台自身而言,可按照现行政策指南进行规范操作,无历史包袱,但还需要考虑在已有债务负担的情况下为新项目融资、担保,以及未来预期收益不确定等问题。

  如何选择优秀的战略合作者。

  对有资金、技术、人才和管理优势的私营企业而言,在目前PPP法律制度不健全、地方政府信誉不高的情况下,他们对PPP项目持观望态度者居多。而目前签约较多的央企、各地国企,也面临着国企改革过程中的一些政策性不确定因素。因而投融资平台在转型发展中,通过招投标等方式寻找优秀的合作者,需要一个过程,面临着各种挑战。

  对策

  由于投融资平台大部分项目的公益性,以及PPP模式的特点,部分投融资平台可转型从事PPP项目建设和运营,针对上述存在的问题和困难,需要从地方政府和投融资平台公司两个层面,积极推进这项工作。

  地方政府以职能转变和资产重组为重点,推动投融资平台转型发展。首先,加快地方政府职能转变步伐,划清政府与市场的界限,改革公共物品和公共服务供给方式。对有一定收益和现金流的准公共物品项目,优先采用PPP方式,吸引社会资本投资,充分利用社会资本管理、资金和技术等优势,提高公共服务质量和效率,为投融资平台转型发展创造空间。

  其次,加大对政府投融资平台公司资产重组力度,将具有公益性的基础设施和公用事业资产,集中到一家或两家平台公司集中经营,并大力推广PPP模式。据统计,有的一级地方政府拥有十多个投融资平台,分交通、水利、农业等不同行业进行经营,且70%左右的投融资平台是区县级政府所有,资产重组是开展PPP项目建设和运营的重要前提条件。

  最后,在财税政策、人事制度、社会保障制度等方面,支持投融资平台公司进行改革改制,建立现代企业制度,推行PPP模式。另外,地方政府也需要加大投融资平台PPP项目的推介、招商力度,加快投融资平台转型发展的步伐。

  投融资平台以体制机制改革为突破口,推动PPP业务,实现转型发展。对开展PPP建设运营的投融资平台公司而言,需要通过公司体制机制的彻底改革,以实现转型和跨越发展,为地方企业和居民提供优质公共服务。

  一是完善公司治理结构。根据公司法和有关法律制度要求,建立健全企业董事会、监事会和总经理等法人治理结构,转换职工身份,现任公务人员退出管理阶层,实现管理人员职业化,理顺和业务主管部门、国有资产管理部门的关系,以对接开展PPP业务对投融资平台公司内部决策、管理的要求。

  二是向PPP项目公司合理转移债务和风险。在投融资平台公司资产结构中,除公司建立初期财政注资、划拨的资产外,投融资平台经营项目大多是通过举债建设的。在推行PPP模式过程中,对于在建项目,或者已建成的存量项目,投融资平台需要向PPP项目公司合理转移债务和风险。

  三是投融资平台PPP项目坚持以存量项目为主兼顾新建项目的原则。鉴于2008年以来我国地方政府投融资平台数量、债务增加较快,还本付息压力较大的实际状况,在投融资平台转型发展PPP业务的过程中,坚持以存量项目为主兼顾新建项目的原则,通过出售产权、租赁等方式,推动投融资平台已建成,或者在建项目与社会资本投资者开展合作,交由项目公司建设和经营,投融资平台收回投资后优先还本付息,有剩余资金再进行新项目建设,从而有效降低投融资平台债务负担,减少违约风险。在存量项目选择中,也需要考虑项目对社会资本投资者的吸引力,要能使其得到合理回报。否则,推行PPP模式也可能只是一厢情愿,很难达到预期目的。

  四是以招投标的方式选择最佳合作者。在我国现行PPP政策指南中,PPP项目采购可以适用政府采购法规定的各种采购方式,如招投标采购、磋商性采购等等,但相比较而言,采用招投标采购方式,可充分发挥市场竞争优势,在众多的投标者中选择最合适的合作者,进行PPP项目的建设运营,这也是PPP模式成败的关键环节之一。

  由于历史原因,投融资平台公司往往掌握了地方重要的供电、供水、供气、桥梁、道路、公共交通等重要设施和公用事业,如果合作方中途破产倒闭或出现违约行为,会对地方经济社会产生重大影响。因而在PPP项目推广过程中,不能急于求成,草率签约,而要扎实推进,精心选择合作者,保证项目建设运营达到预期效果,为地方经济社会发展提供优质公共服务。

  (作者系中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长、教授、博士生导师)


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