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水权交易及农水定价的国外经验

水权交易及农水定价的国外经验


  建立水权交易市场

  健全农水定价机制

  一是实行农业用水优惠政策。目前,全球许多国家执行农业用水政策,农业用水的水价远低于生活、城市和工业用水。即使是在像美国、以色列这样的灌溉系统能够达到自我维持发展的国家,其灌溉用水的价格仍然远低于其他用水的价格。灌溉供水不收取利润,供水单位是不营利的;政府管理的灌区所收水费,只能用于工程维护和运行开支,水费要收支平衡;开支后的结余可接转下年用于工程维护,而不能用于发奖金等,以保持事业性水利管理单位的廉洁、高效。许多国家完全采取市场制的水价政策,农业用水水价虽不以营利为目的,但要求完全收回成本。累进制水价等有利于农业节水的水价结构正在普遍得到采用。

  美国水价制定的总原则是:供水单位不以营利为目的,但要保证偿还供水部分的工程投资和承担供水部分的工程维护管理、更新改造所需开支,同时由于不同级别的供水工程以及供水机构的水价资金来源不同,实行不同的水价。

  二是采取水权转让及定价机制。水权、水权市场及其交易是近几年新兴的一个行业,也形成一个准市场。水权是指水资源的所有权以及从所有权中分 设出的用益权。水权制度就是通过明晰水权,建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利,形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。之所以把水权市场称为准市场,是因为农业用水转换一方面要遵循自由市场经济的原则,买卖双方自愿进行交易,同时政府的监管必不可少。早在20世纪80年代,美国率先开始了农业用水与城市用水之间的水权转换实践,并在水权转换协议中对转换水权数量、期限、价格予以明确,在市场监管和水银行等市场环境条件方面取得成效。在满足农业用水的前提下,将灌溉节约下来的水量有偿转让给城市使用,城市则负担相应工程的建设投资和部分增加的运营费用。在农业用水转换过程中,州政府负责监管,并在州政府内设立了负责水资源控制、水交易和仲裁的常设机构。在水权转换方面,日本的做法更加突出水权转换受益者对农田水利的投入补偿。

  目前,水权转换在一些国家已经成为了一种新的提高水资源使用率的有效途径。从现有水权转换的实施效果来看,开展水权转换前必须明晰水权,只有掌握了水权,用户才有对用水进行处置和收益的权利。

  注重制度建设,完善相应立法

  一是建立灌排法律法规体系。美国政府为了保证灌溉工程在经济上可以持续发展,发布了一系列灌区法。这些法律规定建立由农民拥有并且运行的灌区模式,政府给予税收优惠,并赋予一些政府才拥有的权利,如出于灌溉管理的目的对土地收税等。根据1902年的《垦务行动法》,美国垦务局在修建水利设施之前就要与买方农民签订合同,促使垦务局必须研究和做出关于后期管理和维护的有效方法和计划,以利于农民参与灌区管理。由于灌溉工程产权明晰,供水水权可以有偿转让,现在几乎所有送到美国西部的灌溉水都是由农民拥有并运行的灌区提供的。尽管大部分灌区在从政府的水坝和 输水干渠买水时,常享受较大的补贴,但他们都是经济独立的。

  许多国家水资源管理的核心法律为《水法》。以色列《水法》是1959年颁布的,该法操作性很强,在供水及供水收费管理等方面都做出了明确规定。以色列还成立了水委会具体负责该法的实施,法律规定水资源是公共财产,私人不得拥有。之后,以色列在1955年颁布了《水计量法》、《打井法》,1962 年颁布了《地方管理机构废水法》,1965年颁布了《河流和泉水管理机构法》,1991年颁布了《水污染防治条例》等,将水资源的开采、供应、消费、 地下回灌、水处理等活动都纳入其法律体系。此外,法律和规章制度还根据相应的行政安排明确了业务主管部门,保障法律和条例得到切实的执行。

  二是建立用水协会法律体系。以参与式灌溉管理为主导的用水协会的成立是20世纪80年代以来全球灌溉管理体制和经营机制的一项重大改革。这项制度的推行有着许多因素,在发达国家多是政府自上而下的强制推行,对灌溉管理进行非营利性的市场化整合,而发展中国家则是国外成功经验的诱导而进行的尝试和推广。

  美国的灌区管理机构属非盈利的非政府组织,独立性较强。用水户参与的组织形式一般可以分为两类:成立灌区和渠道公司。各个州都有适合本地区特点的法律体系。灌区的事务由理事会负责,理事会成员由灌区代表选举产生。理事会聘用一名经理管理灌区的日常工作。而日本政府对农业给予相当大的财政支持,受益面积0.3万公顷以上的项目和灌溉面积500公顷以上的干渠,均由国家出资。尽管如此,灌区管理机构仍具独立法人资格,完全自主管理,政府不干预。各用水户采取选举的方式选出代表组成总会,对灌区的各项事务做出决策。总会下设理事会和监事会,而事务局是具体办事机构,其工作人员领薪水,其他都是无偿服 务。总体来说发达国家的市场发展是完善的,政府在纠正市场失灵方面效率较高,从水资源所有权,灌溉公共参与、成本收益的效益衡量标准、用水户权利以及制裁 机制等方面已经形成了一个全面的用水协会制度框架。而发展中国家市场混乱,在制度移植中必然会遇到一些问题。

  案例

  水权市场交易机制

  澳大利亚:实行完全包含各类成本的灌溉水定价政策。与美国区别定价和以色列统一定价不同,澳大利亚的供水分为政府控股、政府参股经营和政府转让 管理权完全私营等三种,虽然管理模式不同,但对所有用水户都按全部成本核算水价,包括年运行管理费、财务费用、资产成本、投资回报、税收、资产机会成本等项构成。其中,农业灌溉水价还要根据用户的用水量、作物种类及水质等因素确定,一般实行基本费用加计量费用的两费制。2001年澳大利亚都基本实现了农业用水的水价完全包含各类成本。

  以色列:制定统一水价,实施区别补贴。以色列执行的农业水价略有不同,主要有以下几个特点,一是实行全国统一水价;二是定价相对较高;三是政府通过建立补偿基金通过对用户用水配额实行征税筹措对不同地区进行水费补贴。这种统一的较高定价方法,促进了农业节水灌溉的发展,同时又达到了保障农业用水,兼顾了地区经济发展不平衡的情况,使其成为国际上农业节水技术最先进的国家之一。为鼓励农业节水,用水单位所交纳的用水费用是按照其实际用水配额的 百分比计算的,超额用水部分要加倍付款,利用经济法则,强化农业用水管理。此外,为了节约用水,鼓励农民使用经处理后的城市废水进行灌溉,其收费标准比国家供水管网提供的优质水价低20%左右,如发生亏损由政府补贴。


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