政策解读：农村改革应着力从三方面寻求突破

改革是发展不竭的动力源泉，是推动经济增长的内生机制。2004年以来粮食生产“八连增”、农民增收“八连快”的背后，是粮食流通体制改革、农村税费制度改革等一系列重大改革的 推进提供了强劲的动力支持。目前，农村改革已经进入深水区，农业农村发展面临的一些深层次矛盾和问题已经无法再绕着走，攻坚克难任务艰巨。经济增速放缓， 愈发凸显了依靠改革破解发展难题的紧迫性。对宏观经济如此，对农业农村经济也是如此。在当前宏观经济放缓和世界经济复苏乏力的大背景下，农村改革应着力从 三方面寻求突破：

首先，要通过明晰产权关系来奠定发展的微观基础明晰的产权关系和对财产权利的严格保护，是真正确立市场经济体制的基本 前提，是市场繁荣和经济发展的重要条件。农村改革的一个基本方向，就是不断扩大和积极保护农民的财产权利，进而奠定发展市场经济的坚实基础。以农户的土地 承包权利为例，从“大稳定、小调整”到“三十年不变”再到“长久不变”，经历了持续的“还权赋能”过程。目前，我国农户承包经营耕地12.77亿亩，全国 农村集体资产总量达到2万亿元，用好用活这些资产和资源，使其转化为资本，成为“会下蛋和能下蛋的母鸡”，既是发展农业农村经济的需要，也是保护农民和农 村集体财产权利的要求。农地制度改革方面，关键是不断扩大和积极保护农民的土地权利。目前的土地制度更多地强调了农地的资源属性，而对资产属性关注不够。 农民的承包耕地不能用于抵押，宅基地的流转受到严格限制，农村集体建设用地与国有建设用地“同地不同权”，而农地转用增值收益中农户所获比例过小，农村土 地的资产价值远未发挥出来。集体资产产权制度方面，关键要通过明晰产权来为农民创造更多的财产收益。大量的农村集体资产未能量化到个人，产权不清、权责不 明，导致集体资产长期低效运行，未能为农民增收发挥有效作用。到2011年，我国农民的收入来源构成，财产性收入只有229元，所占比重不足3.3%，农 村集体资产的财产功能远未有效发挥。这在很大程度上也抑制了农村市场经济的发展。

其次，要通过经营主体创新来培养现代农业“增长极”人 多地少的基本国情决定了农户小规模经营将是我国农业的长期态势。但值得关注的是，随着农村劳动力大量转移和农业比较效益下降，越来越多的农户正在向生计型 小农转化农民兼业化、农业副业化、生产功能弱化，在生产上体现为劳动生产率不断提高而土地产出率徘徊不前，在产品供给上体现为自给有余而提供商品不足。与 之相比，种养大户、农民专业合作社和农业企业等新型经营主体的土地产出率、劳动生产率、投入产出率优势明显，在保障产品供给、应对市场风险、推广农业科技 等方面的积极作用越来越大，日益成为现代农业建设的新兴力量和生力军。据统计，到2011年底，全国农民专业合社达到52万家，带动农户4100万户；各 类农业产业化组织达到25万个，带动农户1.07亿户；涌现出了一大批专业种养大户。新型经营主体面临的主要制约是经营规模难以扩张，土地稳定流转困难且 流转期限短期化。如何在生计小农逐渐增多的情况下推进农业经营主体创新，除了加大政策扶持力度，采取将新增补贴资金向新型经营主体倾斜、涉农建设项目优先 委托其承担等政策优惠之外，更为关键是要通过经营制度的改革创新，清晰界定承包经营权的产权边界和加强产权保护，在不损害生计小农利益的前提下，使土地资 源向富有效率的新型经营主体集中。

第三，要通过完善服务体系来提供发展的环境条件如果说产权关系的明确和新型主体的培育需要加快改革创新步伐，那么包括金融、 保险和科技等在内的配套服务的完善，也需要通过改革创新来实现。其原因在于，工业与农业、城市与农村具有完全不同的特点，原有基于城市和工业导向的服务体 系，难以与农村和农业相兼容。农村金融领域，主要体现为符合农业农村需要的组织不足。国际国内的经验教训都表明，合作金融组织是农村金融体系中不可或缺的 部分，但目前的农村金融机构商业化趋势明显，真正的合作金融组织不足。同时，在金融机构的发展上，较多重视外部金融组织的向农村拓展，而对于农民专业合作 社开展信用合作以及农村民间金融等内生金融组织的发展不够重视。农业保险方面，主要体现为现有政策性农业保险的覆盖范围和保障水平还远不能适应需要。目 前，只有15个农产品纳入中央财政保费补贴范围，一些区域性的重要农产品也还没有相应的风险防范机制，渔业至今还没有中央财政保费补贴。而且现在各保险品 种的保额普遍偏低，普遍低于物化成本35%左右。农业科技方面，针对多元化的经营主体需要有多种模式的农业科技服务。普通农户、种养大户和涉农企业对科技 服务需求的内容、水平和方式都存在较大差别，而现行农业科技服务的体制不顺、机制不活等问题比较突出，且市场化的多元化服务组织发展比较滞后。

针对当前农村改革亟待突破的加强产权保护和改善金融服务等重大问题，应当强化以下几个方面的探索：一是建立健全以“三权分离”为特征的农村土地制度。所 谓“三权分离”指的是在确保农村土地集体所有的前提下，对土地承包经营权进行适当分解，明确界定为相对独立的承包权与经营权，承包权实行长久不变，经营权 可自由流转。加强农村土地确权登记，强化承包权的物权功能，通过承包权来保护农民的土地财产权益；健全土地流转市场，为耕地资源向更有效率的经营主体适当 集中创造条件，通过用活经营权提高农地资源配置效率。二是建立适应农业农村特点的服务体系。加快创新农村金融组织，积极发展真正意义上的农村合作金融组 织，鼓励社会资本和民间资本设立新型农村金融机构，支持农村资金互助组织发展壮大，规范发展民间金融。建立和完善农业保险组织体系，支持发展互助合作保 险。扩大政策性农业保险补贴品种和区域，提高保障水平，尽快建立财政支持的巨灾风险防范机制。完善农业科技创新机制，深化农业技术推广体系改革，逐步形成 适应多重主体的多元化农业科技创新和推广服务体系。三是发挥农村改革试验区先行先试的作用。在农村改革试验区开展试验试点，是引导各地探索创新的重要形 式，是推动农村全局改革的重要抓手，是破解农村改革发展难题的重要途径。要进一步发挥试验区先行先试、风险可控的优势，扎实推进试验区工作，以试验区建设 引领农村改革全面推进。