如何规制地方融资平台

当前，地方政府融资平台公司所引发的风险隐患再次备受关注。这主要源于审计署的一组统计数据，即未来3年将有超过35%的地方性债务到期，其中2012年—2013年到期的额度分别约为1.8万亿元和1.2万亿元。因地方性债务的一个主要生成来源是地方政府融资平台公司，因而，融资平台公司的债务能否顺利偿付自然引人关注。而爆发于去年的云南省公路开发投资有限公司千亿贷款“违约风波”，也进一步加剧了人们对地方政府融资平台公司债务风险的警惕和担忧。 

尽管自2010年开始，国务院、财政部、发展改革委、中国人民银行、银监会便认识到地方政府融资平台公司在运作中可能引发的财政风险与金融风险，并相继出台相关政策对其进行清理和规范。但无论是国务院的清理规定，还是发展改革委的债券发行规则，抑或是银监会新近实施的展期策略，在某种程度上都只是针对债务风险的短期性政策安排，并未就地方政府融资平台公司进行专门的制度设计。为从根本上寻求有利于地方政府融资平台公司发展的长效机制，今后的制度构建应从法律层面明确融资平台公司的法律性质、投资领域、治理规则及风险防范机制，以使其能够在制度化的轨道内规范发展。 

明确特殊法人属性 

地方政府融资平台公司的法律性质究竟是什么，是类似于政府机构的“公法人”还是归属于市场的“私主体”，这是构建地方政府融资平台公司法律制度首先需要解决的问题，也是具体制度设计的逻辑前提。 

实践中，银行甚至地方政府都倾向于将融资平台公司视为地方政府投融资的“工具”，并非真正的经济实体。而这恰恰成为了融资平台公司在运行中产生信贷风险和隐形债务的根本原因：一方面银行认为融资平台公司作为“政府的工具”，有地方政府的担保，依靠政府信用为支撑，“银政合作”可以高枕无忧；而另一方面，地方政府的担保在融资平台公司无法成为真正经营实体的情况下，造成其缺乏运营能力、收益无法保障，自然容易演变为隐性负债，增加财政风险。 

那么，地方政府融资平台公司的法律性质究竟应如何认定？问题的答案应追溯到融资平台公司的内涵。依据规定，地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。在这一界定下，地方政府融资平台公司具有几个基本特征：其一，设立具有强烈的政府背景，往往是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，属于典型的国有公司；其二，经营目标主要是解决地方政府投资项目，尤其是公益性项目资金不足问题，其融入的资金主要投向城市基础设施和公共事业等项目，实现的是本应由地方政府公共财政来承担的城市建设职能；其三，属于独立的经济实体，具有法人资格；其四，运作有时需要借助政府信用，因为其融入的资金可能投资于不产生现金流或现金流不足以偿还贷款本息的公益性项目，故需要政府财政的隐形担保。 

可见,地方政府融资平台公司尽管在形式上采取了“公司”形式,但设立初衷是为地方政府建设公共项目进行融资,不以营利为最终追求，社会性是其本质所在，因而，不能用纯粹的“私法人”眼光去看待；但同时，融资平台公司的建立毕竟是要实现公共项目建设的市场化，通过市场化的方式吸引社会投资，采用市场化的经营模式进行项目建设,在解决政府资金不足的同时提高公共项目建设的效益，因而，其又必然不同于作为政府机构的“公法人”。在此背景下，将其定位为“特殊法人”较为可取。 

规范投资领域 

依据投资项目是否具有经营性收入，地方政府融资平台公司的投资领域大体可分为3类：一是经营性项目，即所投资项目具有稳定的经营性收入，能够自负盈亏，如机场、铁路、水路、公路等交通运输项目；二是准经营性项目，即所投资项目虽有一定的经营收入，但自身难以自负盈亏，需政府承诺用一定的财政预算给予补贴，如各类开发区、园区的投资项目；三是纯公益性项目，即所投资项目属于纯公共产品，往往没有收入或者收入甚微可忽略不计，其经营成本完全靠地方政府财政资金支持，如城市污水处理系统等。与上述投资领域相对应，地方政府融资平台公司也被分为了经营性融资平台公司、准经营性融资平台公司和纯公益性融资平台公司。对于上述不同的投资领域，今后可设计不同的运作机制： 

其一，对于经营性的投资项目,地方政府应逐步退出，并充分引导民间资本进入。当前,地方政府以融资平台公司为工具，对经营性领域进行大量投资甚至是垄断式经营，限制甚至排除民间资本的介入，已对民间资本产生了明显的“挤出效应”,引起各界的诸多质疑。在具有稳定经营性收入的领域,民间资本有着投资动力，允许其进入，既可减轻政府的投资负担，将有限的资金用于公益性项目的建设，又可增加民间资本的投资渠道，规范民间资本的运作，增强社会资源的配置效率，可谓一举多得。 

其二，对于纯公益性的投资项目，则应以地方政府投资为主，当然，在项目的具体建设过程中，可以在某一环节引入市场化方式。在我国，近年来地方政府融资平台公司之所以发展迅速，主要原因在于受《预算法》约束,地方政府不得自主发债,加上分税制下中央与地方财权与事权的不匹配，造成了地方政府不得不通过建立融资平台公司的方式变相融资,以此缓解地方财政提供公共服务和推动地方经济发展的双重压力。可见，地方政府融资平台公司设立的根本初衷并不在于自身营利，而在于为地方政府的基础设施建设筹措资金，以促使地方政府更好地提供公共产品尤其是区域性公共产品，解决“市场失灵”。由于这类融资平台公司所投资的项目，本就是政府所应履行的分内之事，因而，由政府投资，在平台公司无资金偿还贷款时，由政府财政资金作为担保，成为第二还款来源，有其合理性。然而，使人难以理解的是，国务院在《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中，却将这类项目予以清除，相应的也要求这类融资平台公司不得再承担融资功能。该规定的合理性值得探讨。政府之所以将本应由自己承担的公共产品提供职能采取企业化方式运作，而不直接交由自己下属机构施行，主要原因之一便是希望借助于市场主体的经济组织属性，提高资源使用效率，而将这些项目全部收回于政府机构运作，则极易产生低效。 

其三，对于介于经营性与纯公益性之间的准经营性项目，则可以采取公私合营的方式，运用补贴、价格、税收等法律制度逐步激发民间投资的积极性，待政策及价格适当时，可将其可转化为经营性项目，实现公共领域投资的社会化和市场化。 

重塑治理规则 

目前，地方政府融资平台公司的一个突出问题便是缺乏科学的治理机制，许多地方的政府部门负责人兼任着融资平台公司的法定代表人，融资平台公司运行中的决策权、执行权、经营权、监督权无法实现有效分离与制衡，公司从设立到融资到经营全部由政府一手包办，政企不分的现象凸显。 

无可否认，融资平台公司的出现主要是为了解决地方政府基础设施建设中的资金不足问题，一定程度上代替地方政府发挥着提供公共产品的作用，属于“政府功能的延伸”。但融资平台公司毕竟是一个市场主体，若任由政府控制，那么尽管有着“公司”的外衣，实质上却成为政府的下属机构。如此一来，融资平台公司只能作为单纯的“融资工具”而存在，在既无还债之忧亦无收益之利的体制下，其经营效率可想而知。为此，应尽快改变“政企合一”的治理机制，让融资平台公司真正独立起来，发挥其市场主体的应用效用。 

为此，地方政府融资平台公司的治理机制应进行3方面的制度重构： 

首先，应将地方政府的出资人角色与经营者角色相分离，地方政府对融资平台公司行使投资者权，但同时，融资平台公司有独立的经营管理权。由于融资平台公司提供的主要是公共产品或者准公共产品，因而地方政府有权制定投资计划，但具体的经营应交由融资平台公司自己行使，政府不得借助于行政手段予以干预。 

其次，应建立真正的董事会，使其具有独立性、专业性和责任性，同时，应采取董事会中心的治理模式。在董事会的构建中，可以有一定比例的政府代表，以确保融资平台公司的公共投资决策与地方政府的发展和建设需求相适应。 

最后，应建立“内外并济”的监督机制。在公司内部监事会的建设中，尤其要对监事会成员的资质和能力提出要求，以使其监督职能得以真正发挥，此时，地方政府可委托具备一定资质的专业人士担任监事，而无需限定于政府官员。在公司外部，国资委作为企业国有资产的监督管理机构，有权就融资平台公司的运作是否合法，投资方向是否符合地方政府规划进行监管；同时，由于融资平台公司属于典型的国有企业，国家审计机构也可依法对其财务活动进行严格审计。 

完善风险防范体系 

就融资平台公司而言，除完善公司治理结构外，还需加强内控制度和信息披露制度的建设。 

在内控制度方面，主要是建立起重大投资的论证和风险评估机制。论证时，论证人员除政府内部人员外，还应从社会聘任具有丰富商业经验的人士，且该部分人士不应少于论证人数总数的1/3，以增强其话语权，发挥其作为政府“外脑”的作用。 

此外，融资平台公司还应建立以债务率、负债率、偿债率为主要指标的风险预警机制，预防投资风险的发生。在信息披露制度方面，则应严格披露的内容，主要包括：公司目标、公司所有权结构、主要财务指标、内部治理结构、高管薪酬水平、关联交易、重大风险因素以及处理这些风险所采取的措施、收到任何来自政府承诺的财务支持等。高质量的信息披露对于执行公共政策目标的融资平台公司极具价值，尤其是当其对地方政府预算有显著影响，或者地方政府对其承担风险时，更是如此。对于这一点，《OECD国有企业公司治理准则》及欧盟等国的规定对我国极具借鉴意义。例如，在欧盟，受到国家补贴而为公共利益服务的公司均被要求对相关活动保持会计单独立账，以增强其行为的透明度。 

就政府而言，主要应从两方面加强风险防范：其一，完善地方预算，将从事纯公益性投资项目所需资金和准经营性项目中需政府补贴部分的资金列入地方政府财政预算，使隐形债务显性化，降低地方财政风险；其二，建立地方政府融资平台公司风险准备基金，并制定基金管理办法。对于基金的来源，可考虑从平台公司的经营收益中按一定比例提取；同时，每年可以从财政收入中确定一定比例用作基金来源，防范因平台公司偿付能力不足引发的风险，保护债权人利益。（文‖顾功耘 胡改蓉 作者单位：华东政法大学）